我国个人破产制度继续“破冰”中。
于上月公开征求意见的企业破产法修订草案，拟将解决企业破产产生的自然人连带责任债务问题，虽然没能完全引入个人破产制度，但为个人破产入法开了有限的小口子。而在11月1日，我国第二部个人破产地方法规也将在厦门正式实施。个人破产的地方实践，在深圳试点个人破产，浙江、江苏等多地探索个人债务集中清理之后，又将添新例。
近几年，党中央、国务院在发布的多个重要文件中强调了健全破产制度工作，各界对建立健全个人破产制度的呼声也越发强烈。
2018年10月24日，时任最高人民法院院长周强在十三届全国人大常委会第六次会议上作《人民法院解决“执行难”工作情况的报告》时，建议推动建立个人破产制度。2019年2月发布的最高人民法院“五五”改革纲要将“研究推动建立个人破产制度及相关配套机制”确定为司法改革重要任务之一，并部署开展个人破产审判试点工作。同年6月，国家发展改革委、最高人民法院等13部门联合印发了《加快完善市场主体退出制度改革方案》，明确提出逐步建立全面的个人破产制度。
2024年，党的二十届三中全会则提出，“探索建立个人破产制度”，并将其作为健全社会主义市场经济基础制度的重要组成部分。
改革方向明确，国内各地方的个人破产试点也逐步展开。但与此同时，社会对个人破产制度认同感不够强，以及对“逃废债”的担忧，又为个人破产的推广实践，泼了不少冷水。
企业破产法此番修订，对个人破产制度的回应意味着什么？如何看待近几年地方开展的个人破产试点？我国个人破产制度未来会走向何方？近期，第一财经记者专访了中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员陈夏红，他曾参与企业破产法修订草案的前期起草工作。在他看来，本次企业破产法修订无法对个人破产制度作突破性规定，是考量现实后的妥协之选，而未来仍要加力推动制定出台一部专门的个人破产法。
妥协后的小切口突破
自企业破产法2007年实施以来的这18年间，业界对该法没能对个人破产制度作出规定的诟病一直存在。此次企业破产法的首度大修，能否回应外界极为关心的个人破产问题，为未来个人破产制度的建立和实施提供法律依据？可以说是备受关注。
“是重点，也是难点。”作为全国人大财经委破产法修改小组起草成员之一的陈夏红这样告诉第一财经记者。一方面，是大家期望企业破产法能打破此前对个人破产制度的“沉默”，另一方面，个人破产制度的落地，仍面临着社会大众的担忧与质疑。
综合考量之下，企业破产法修订草案给出的解决方案是，先将涉企连带责任自然人纳入企业破产程序，明确企业法人已经进入破产程序，为企业债务承担连带责任的自然人股东可以依照本法规定清理债务。
在陈夏红看来，这个修法选择的最大优点在于，试图解决目前实践中比较突出的一个难题，即破产企业的“董监高”通常会为企业债务承担担保责任，面临债务无法化解的困境。“在个人破产法难以全面推动的情况下，这称得上是一个创造性的制度安排，为我国未来构建个人破产制度提供了可能性。”
但他指出，此方案的缺点也比较明显，“本质还是没有对自然人负债问题作出明确的回应，很多问题在未来一段时间内，还要在法律秩序之外进行处理”，同时，“目前草案规定的连带债务人只涉及股东，不涉及‘董监高’，这距离解决企业破产实践中困扰各方的个人担保责任问题，尚有一定差距”。
此外，在法律界传统认知中，一个破产程序只能解决一个主体的债务问题，但这一修改，意味着通过企业破产程序，既可以解决企业的债务问题，又能解决个人的债务问题。在陈夏红看来，这有违反破产法基础法理的可能，还要担心未来这一破产程序会被滥用。
“目前的修法方案某种程度上体现出制度设计者的无奈与妥协。”他提到，最初学界讨论企业破产法修订时，曾想象过彻底修改企业破产法的名称，为个人破产制度新设单独的一章，像《深圳经济特区个人破产条例》一样，体系化地规制个人破产制度，但这个构想显然并未成行。
没有完全引入个人破产，而是选择在连带责任人层面做一个小的突破，这背后是如何考量的？陈夏红表示，目前在深圳进行的个人破产试点，和在其他地方进行的个人债务集中清理，其实都在面临一个普遍的问题，那就是债权人的权益是否从中有所损失？
“我们论证个人破产的合理性、正当性时，通常是站在债务人的角度，我们认为应该让诚实而不幸的债务人在法律层面有一个解决困境的渠道或者说‘归宿’，不应该让他们最终只能陷入债务的泥潭无法自拔。但从债权人角度考虑，允许个人破产，免除个人债务，是否在事实上造成了债权人权益的巨大损失呢？”
陈夏红指出，个人破产可以鼓励人性中善的一面，但也可能诱发出人性中恶的一面，因此社会普遍担心债务人通过个人破产程序来逃废债，尤其在我国社会整体诚信状况还有待提升的情况下，大家就更担心这个问题。目前社会上出现了越来越多的“职业背债人”，甚至已向集团化、产业化发展，这都会影响个人破产制度的进一步发展。
地方先行试点是最佳方案吗？
在火热的理论探讨之余，个人破产制度的实践探索其实已经在逐步推进，多地进行了特色化的尝试。
一种路径是深圳、厦门借助经济特区立法权，构建系统的个人破产制度，开展真正意义上的个人破产试点；另一种路径则是地方法院基于现行法律框架，开展与个人破产制度功能相当的个人债务集中清理。
陈夏红一直对个人破产制度的地方化，持比较审慎的态度。“目前在国内，很多部门、很多地方都在建立自己的破产规则，像深圳是借助经济特区立法权，进行系统的个人破产法律试点，有一定积极的先试意义，但是像一些地方，比如温州，是当地法院的审判委员会自己制定了个人破产规则，然后执行用以解决个人债务的问题。”他认为这种做法无论从基本法理角度，还是实践角度来看，都不够妥当。
按照《立法法》，民商事的基础性问题需要通过国家层面的立法进行规制。“跟世界潮流比，我国破产法修订频次低且慢，很多时候无法为实践需求提供充分制度供给，这时各地法院不得不既担任规则制定者，又担任规则实施者，比如各地法院推行的个人债务集中清理试点中，法院层次不一，政策五花八门，基层法院审委会成为地方个人破产规则核心制定者。”
在实践层面，陈夏红还认为个人破产制度的地方化可能会给投资者带来不稳定的预期。“破产在民商事领域是一个重要的兜底性场景，如果国家层面对此有一个明确统一的规定，那么对于国内外投资者来说，他们能对破产后发生什么有一个相对稳定的预设，但如果不同地方的规则不同，人们对法律本身的信心可能会降低。”
个人破产规则的地方差别也可能诱导“破产移民”的产生。陈夏红指出，近年来部分地方法院试点个人破产，深圳推出地方个人破产条例后，各地债务人在免责救济方面的不平等肉眼可见，一些投资者很可能会钻地方规则不同的“空子”。
“短期看，地方化确实有助于促进制度落地，但长远看，对于我们打造全国性的营商环境，好处不明显，坏处可能更大。”他认为。
要持续呼唤国家统一立法
在陈夏红看来，个人破产制度发展的终极方案，仍然是国家统一对其立法，制定出台一部个人破产法。
今年3月最高人民法院咨询委第四调研组曾发布《关于个人破产审判试点工作情况的调研报告》，报告明确指出，普遍反映破产法律制度供应不足是试点工作存在的最大问题。
具体来说，由于缺乏个人破产上位法的依据支撑，浙江、江苏两省主要运用民事执行程序进行个人债务集中清理，通过债权人与债务人之间的协商和解实现债务豁免，债务人不享有法定的豁免权，没有法定的免责制度保障。在债权人不同意的情况下，受一致表决机制的约束，破产方案通过的成功率较低。在达成破产方案的情况下，终结执行程序也不能完全取代债务免除制度，不能终局性彻底解决个人债务问题。而对于国内目前唯一真正试点个人破产制度的深圳来说，个人破产受地域所限，也影响了受案范围和审理效果。
“没有规定个人破产制度，始终是我国破产法领域最大的短板，迟早要补上它。”陈夏红表示，最理想的方案是在企业破产法修订完成之后，国家能够尽快将个人破产法的制定列入立法规划，围绕个人破产制度，单独制定一部法律。
过去几年来，我国个人破产的实践引发了社会的广泛关注与争议。在陈夏红看来，打消大家顾虑的一个关键，是要加强防范个人破产程序被滥用。
“目前我们在惩戒措施上还有明显短板，比如虚假破产罪目前不适用于个人破产，即使是企业破产被认定为虚假破产后，也很难启动刑事司法程序。”陈夏红曾就此问题做过调研，他发现部分涉嫌虚假破产犯罪的线索被交给一些地方公安机关后，公安机关可能会出于调查成本、警力限制等因素，选择不去受理。
“目前破产领域，不管是从制度设计还是运行体系来说，防范体系都有待改善，公众的很多担心也是合理的。”陈夏红表示，需要加强完善惩戒体系，强化相关的检查监督，构建起高效运作的破产刑事司法体系。
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